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Breve Análisis de la “Habilitada” Ley de Tierras.

 

 

 

Alcance.-

Este análisis no pretende ser definitivo o final, ni tampoco abarcar en detalle la totalidad de la ley a nosotros presentada, sino que tiene como objetivo final simplificar su comprensión y trascendencia, explicando la gravedad global del mismo.

La Habilitante.-

El día 13 de Noviembre de 2000, el Presidente fue autorizado por vía de ley habilitante[1] para “dictar decretos con fuerza de ley en las materias que se delegan”, y entre ellas las que nos conciernen de su artículo primero:

1. En el ámbito financiero

a) Dictar medidas relativas al financiamiento agrícola, que permitan el desarrollo sustentable del sector. En este sentido, se garantizará una cartera obligatoria para las instituciones financieras vinculadas con el sector agropecuario.

2. En el ámbito económico y social

a) Dictar medidas con el fin de garantizar la titularidad, régimen de tenencia y uso de la tierra, como un elemento de desarrollo rural. Las medidas en materia de desarrollo agrícola y rural contemplarán mecanismo para dinamizar el mercado de tierras y garantizar su transparencia; el ordenamiento territorial y la conservación del medio ambiente; la dotación a la población rural de los servicios públicos y la infraestructura necesaria para su desarrollo; promover las diversas formas organizativas con el objeto de fomentar la participación de la población rural en los procesos de toma de decisiones locales y su desarrollo en el ámbito económico; modificar o a crear instituciones agrícolas; con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades; impulsar los procesos educativos formales y no formales, de capacitación, extensión e investigación; operativizar el sistema de seguridad social en las áreas rurales; regular el salario agrícola; y fomentar programas orientados a la optimización de los procesos productivos.

Vemos que hasta ese momento, la habilitante respondía de derecho a una antigua necesidad de hecho que vivía el campo, y es importante tener en cuenta la medida de la competencia otorgada al ejecutivo, para pasar luego a analizar la trasgresión de esos límites por parte del mismo.

En el artículo primero del proyecto de Ley de Tierras, como en toda ley, se hace una delimitación del ámbito de aplicación de la misma, de su ingerencia y objeto, y que por el carácter de ley “habilitada”, este no debería separarse del ámbito de competencia otorgado por la Asamblea Nacional, ya que sólo este hecho haría de dicha ley, en el caso de ser dictada y publicada, totalmente nula por razones de incompetencia del órgano que la dictó[2]. Es por esto que de principio este artículo se mantiene dentro del ámbito de la racionalidad, sólo para pasar a continuación con el primer exabrupto jurídico.

La Propiedad Privada.-

El artículo segundo establece la afectación del “uso de todas las tierras públicas y privadas con vocación para la producción agroalimentaria”, siendo el “uso” ni más ni menos que una manifestación de la propiedad privada, la cual viene indisolublemente integrada por tres elementos, los cuales son el goce o disfrute, disposición y uso de la misma, considerándose la inexistencia de cualquiera de estos elementos como una limitación al derecho constitucional de propiedad[3], tanto es así que dentro de nuestra normativa legal encontramos el ejemplo de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la cual, dentro de su muy particular ámbito de competencia, impone al Municipio de limitaciones y castigos muy severos en los casos de afectaciones de propiedades privadas que impliquen restricciones al derecho de la propiedad, y que obliga a los municipios a la expropiación previo pago del justiprecio o al resarcimiento de daños y perjuicios al administrado[4] dependiendo de la situación o caso.

Vemos entonces que esta ley limita, sin dejar lugar a dudas, el derecho de propiedad, y que más adelante, en su artículo tercero numeral sexto[5] profundiza esta limitación al prescribir que “Las Tierras privadas: quedan sujetas al cumplimiento de la función social de la seguridad agroalimentaria de la Nación. En tal sentido, deben someter su actividad a las necesidades de producción de rubros alimentarios de acuerdo a los planes de seguridad agroalimentaria establecidos por el Ejecutivo Nacional.”, dictaminándose en pocas palabras que el propietario de un fundo deberá producir lo que el Ejecutivo Nacional diga que debe producir en su terreno, considerándose cualquier otro uso, por productivo y beneficioso que este pueda ser a su propietario, sus empleados y a la economía en general, como contrario a los “planes de seguridad agroalimentaria” y por lo tanto no apegado de la debida función social de la tierra, con las graves consecuencias que esto conlleva.

Sigue la profundización de esta limitación, y en el artículo dieciocho numeral cuarto[6], establece que los campesinos “...no podrán ser desalojados de ninguna tierra ociosa o inculta que ocupen con fines de obtener una adjudicación de tierras, sin que se cumpla previamente con el debido proceso administrativo por ante el Instituto Nacional de Tierras”, dándole luz verde y protección jurídica al proceso anárquico de las invasiones, y menospreciando todo el conglomerado de hechos que constituyen los derechos de propiedad y posesión pacífica.

El artículo diecinueve[7] establece una protección especial a Medianeros, Arrendatarios y Pisatarios que cultiven en tierras denunciadas como ociosas o incultas, estableciéndoles un derecho de permanencia en las mismas mientras se intervienen o expropien. Este artículo es un ataque a la lógica elemental, ya que si existe un contrato de medianería o de arrendamiento de un terreno a favor de un sujeto que lo cultiva, este sujeto ha aceptado dos hechos, primero, que no es propietario del terreno donde cultiva, y segundo, que está de acuerdo en trabajarlo para obtener un beneficio o sustento del mismo, creándose una relación que podemos calificar de simbiótica entre campesino y propietario. ¿Cómo puede entonces señalar el proyecto que estos sujetos están y deben permanecer en esas tierras que denomina ociosas e improductivas, claro, previa denuncia?. En primer lugar, si están bajo un régimen de medianería o de arrendamiento y las tierras permanecen ociosas e improductivas, entonces dudamos de la capacidad de quienes al final serán adjudicatarios preferentes de estas tierras, además que entendemos claramente que el propietario libra su responsabilidad ante esa calificación del terreno. En el otro supuesto, que estén bajo un régimen de medianería o de arrendamiento y están de hecho haciendo producir la tierra en acuerdo con el propietario, entonces nunca podrían serles adjudicadas por que no son ni ociosas ni improductivas, y por lo tanto lo que existe es un contrato entre particulares que no debe ser vulnerado por el Estado. Sin embargo el proyecto es claro, va a haber adjudicación al medianero o arrendatario incompetente y al medianero o arrendatario que actúa en una relación contractual privada y que reconoce que no es el titular de la propiedad, y ni siquiera posee con animus domini.

Retomando la idea de la obligación del propietario a seguir los lineamientos del plan de seguridad alimentario dictaminado por el Ejecutivo Nacional, los artículos cuarenta y seis y siguientes[8] son contundentes, y hasta podríamos decir condenatorios, para aquellos propietarios que osaran no producir lo establecido, ya que esto significaría el no otorgamiento del “certificado de finca productiva”, significando para el propietario que su derecho de propiedad comenzaría a pender de un hilo, ya que debería comenzar un procedimiento para obtener un “certificado de finca susceptible de ser mejorada”, que significaría una súplica al Instituto Nacional de Tierras para que acepte que en el plazo perentorio de dos años el propietario se ajustará a las políticas productivas del Ejecutivo. Si en cualquier caso no se lograra la buena pro del Instituto, las tierras serían sometidas a un impuesto por hectárea y a un procedimiento de “intervención preventiva” o expropiación que explicaremos más adelante, pero que es a todas luces inconstitucional.

Vemos como este proyecto refleja, en toda su redacción, una Presunción Iuris Tantum de culpabilidad del propietario particular, en cuanto a la improductividad de la tierra. Y se califica de improductividad a la productividad no acorde a los lineamientos del Ejecutivo.

La sujeción a lineamientos del Ejecutivo Nacional del uso y aprovechamiento de la propiedad privada, es también contrario al consagrado derecho de libertad económica[9], será imposible entonces para el productor del campo desarrollar renglones competitivos, nuevos productos, o al menos diferentes; en pocas palabras, las reglas del mercado no regirán, sino las supuestas necesidades  que un, la mayoría de las veces incompetente, Ejecutivo determine.

Seguimos adelante y observamos como el artículo octavo[10] define a uno de los enemigos a vencer por el proyecto, el cual no es otro que el latifundio, y dentro de esa definición llama la atención enormemente como, en una estocada al lenguaje español, sólo serán consideradas como latifundistas las propiedades privadas sobre grandes extensiones de terreno, pasando luego a considerar sus dimensiones, y dejando de lado al principal latifundista venezolano, quien no es otro que el Estado mismo, quien no sólo posee inmensas extensiones de terreno, sino que las mantiene improductivas en una actitud criminal e incongruente con las acciones y lineamientos que mantiene ese “poder ejecutivo rector y garante”.

A los redactores de este proyecto sería bueno hacerles un recuento histórico de la figura del latifundio, característica de la edad media, y cuya forma e implementación pasó por varias etapas durante su existencia. El latifundio, sin querer entrar en amplias disquisiciones y detalles, era una forma de manejo y política de la tierra en la cual existían tres entes interdependientes, con derechos y obligaciones específicos, los cuales eran:

El Señor Feudal: Era el gran dueño de la tierra, y le daba al Vasallo protección militar y algún medio de subsistencia, generalmente el control de un feudo, siempre teniendo la posibilidad de arrebatárselo en el caso de incumplir sus obligaciones, que no eran otras que las estipuladas por el Señor en el contrato feudal.

El Vasallo: Era otro noble, que prometía lealtad y obediencia a su Señor en ese acuerdo entre dos nobles que era el contrato feudal, comprometiéndose a realizar una serie de funciones en su nombre como: servicio militar, reclutamiento de soldados y provisión de ingresos.

El Siervo: Los siervos eran la mano de obra que pasaba la mitad de la semana labrando la tierra a cambio de protección. Estos siervos tenían asignada una parte de la tierra sólo para su subsistencia.

Luego, esta dependencia de supervivencia, por medio de intentos como el de España con sus leyes desamortizadoras del siglo XIX, se dejó paso al reparto de la tierra que finalmente cayó en manos de la burguesía enriquecida, la cual a través de la inversión hizo posible roturar nuevas tierras. Lamentándolo mucho, al pasar el tiempo se pasó a otro fenómeno contrario que llevó a la atomización de la propiedad o minifundio con todos sus inconvenientes. Así, el problema nunca llegó a ser ni la propiedad, ni la extensión de la propiedad agrícola, sino su capacidad de producción y su producción real, que en ninguno de los dos casos resultó provechosa para el entorno, así vemos como en la edad Feudal la relación de producción/sustentación era de nueve familias trabajando para alimentarse a sí mismas y a una décima, siendo la actual en países como Estados Unidos de cien a uno, pero en relación contraria.

Con la nueva ley se crea una relación de política y propiedad de la tierra muy parecida al latifundio medieval, donde el Señor Feudal no será otro que el Estado, dueño sempiterno de la tierra, creando un vasallaje en los organismos administrativos que regirán la tierra y una servidumbre en el campesinado, como hemos visto y veremos más adelante.

Libertad Económica.-

Otro risible exabrupto, en esta ocasión no jurídico sino más bien económico -y va a ser la una discreción que en tal sentido nos atrevamos a hacer-, es el de la incorporación al texto del crédito agrario, donde se intentará la incorporación de las instituciones financieras y bancarias existentes a este proceso, pero limitando a su vez esta posibilidad al establecer en el artículo once[11] que estas parcelas adjudicadas sólo “...pueden ser objeto de garantía crediticia sólo bajo la modalidad de prenda sobre la cosecha”, eso sí, únicamente previa autorización de las Oficinas Regionales Agrarias, quedando expresamente prohibidas las hipotecas o gravámenes de cualquier otro tipo. Como vemos existe todo un “estímulo” al otorgamiento de créditos en este sector.

El debido Proceso.-

Con respecto a los procedimientos, vemos como se establece en el proyecto un procedimiento de declaratoria de tierra ociosa o inculta, donde, apenas abierta la averiguación por la Comisión Regional Agraria, se podrá declarar la intervención preventiva de la tierra que se trate, dejándose estas medidas de intervención a un artículo no desarrollado aun en el proyecto del cual disponemos. Este procedimiento contradice claramente todo derecho constitucional establecido en cuanto a debido proceso[12], y contradice al procedimiento administrativo que todavía nos rige.

Adjudicación de Tierras.-

Este mecanismo pretende sustituir al establecido en la Ley sobre Reforma Agraria, y del mismo cabe resaltar ante los hechos de invasiones promovidas por el Estado ya acaecidos en el Sur del Lago, que el artículo sesenta y ocho[13] establece que “los usufructuarios de un fundo estructurado, que hayan mantenido su eficiencia productiva por un término de no menor de tres años, tendrán derecho a recibir título de adjudicación permanente, transferible por herencia a sus descendientes o en su defecto a sus colaterales”, lo cual contradice las mismas acciones del Ejecutivo al desconocer fundos que cuentan con datas registrales de hasta cien años de antigüedad, y con ganaderías y pastos desarrollados por mucho más de tres años de eficiencia productiva. Este artículo debería significar para los poseedores, con lógico derecho a usucapión en la mayoría de los casos, de tierras totalmente productivas, que debería transferírsele un título de adjudicación permanente, cosa que resultó muy lejos de ser así.

Este título de adjudicación permanente, es además una burla al productor agrícola, ya que solo significa una transferencia de posesión legítima, revocable en todo momento de no cumplirse con los lineamientos y presupuestos del proyecto y por lo tanto del Ejecutivo, dada la discrecionalidad del mismo.

El rescate de las tierras.-

Si un fundo está ocioso o improductivo, según los criterios planteados, e irregularmente ocupado, entonces será susceptible del procedimiento de rescate, que conllevaría a la ya cuestionada intervención preventiva de las tierras.

Este punto es especialmente preocupante cuando se leen disposiciones como la del artículo noventa y tres[14], que en pocas palabras desconoce la posesión pacífica y productiva de tierras del Instituto, y trata a estos honrados productores de “ocupantes irregulares”, negándoles su justo derecho a una indemnización ni siquiera por las bienhechurías o frutos que hubiesen podido crear con su trabajo.

Ante esta ostentación de injusticia social y económica cabe preguntarse si estos “ocupantes irregulares” no deberían tener mayor, o por lo menos igual derecho que los arrendatarios, medianeros o pisatarios, o más grave aún, ¿no pueden ser considerados al menos como adjudicatarios o usufructuarios con derecho a título de adjudicación permanente?.

Aquí hay una clara violación al artículo veintiuno de nuestra constitución nacional[15] que dice:

Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:

  1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
  2. La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
  3. Sólo se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana; salvo las fórmulas diplomáticas.
  4. No se reconocen títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias.”

Especialmente grave es el desconocimiento del proyecto, en su artículo noventa y nueve[16], del poseedor y de sus derechos de poseedor, al declarar simplemente que al Instituto Nacional de Tierras no podrán, los poseedores de tierras que le pertenezcan a ese instituto, oponer ese título, con las consecuencias legales que esto significa.

El artículo ciento dos[17] declara imprescriptible las tierras propiedad de la república, y el siguiente declara sin más que a partir del momento en que el proyecto sea ley, quedarán interrumpidos los lapsos de prescripción que corren contra las tierras pertenecientes al I.N.T.

El impuesto al sector privado.-

Este intento de imponer un impuesto a la propiedad privada de predios rurales exclusivamente es, para quien vea el proyecto en forma global, una simple maniobra para acabar esta forma de existir de la propiedad en el campo, ya que en vez de pechar la producción de manera racional, hecho ya controversial en un mercado mundial en el que los países subvencionan su producción agrícola para hacerla competitiva, se pecha la propiedad sin más, se castiga la propiedad privada, y únicamente la propiedad privada, dejando además en condición totalmente desfavorable al productor privado al momento de competir en el mercado productivo, violentándose así otra norma constitucional que determina la competencia en iguales condiciones como es el artículo ciento trece.

El Instituto Nacional de Tierras y las Oficinas Regionales de Tierras.-

Sobre este instituto, solo cabría decir, después de lo explanado, que será el encargado de llevar a cabo todas las acciones criticadas, como lo establece el proyecto en su artículo ciento treinta y cinco[18], sumado a esto que será un organismo cuyos órganos estarán totalmente sujetos a la figura del Presidente de la República y a un estatuto que este dictará, según lo establece también en su artículo ciento treinta y siete[19].

Vemos como se repite el fenómeno del decreto 1011, que crea en el sector educación la figura de los Supervisores Itinerantes, quienes no son más que órganos dependientes del poder ejecutivo nacional, con competencias amplísimas e inconstitucionales, pero investidos como están de su carácter de funcionarios públicos, sus actos gozarán del principio de legalidad administrativa, esto es, que hasta previa declaración expresa de los órganos jurisdiccionales, sus actos se considerarán válidos, legítimos y eficaces, y en consecuencia producirán todos sus efectos jurídicos, incluyendo la ejecutoriedad. Por esta razón es que cualquier acto goza de validez, hasta tanto no sea declarado ilegal o nulo, basándose en una presunción de legalidad de los actos administrativos.

Es preocupante como esta tendencia se sigue extendiendo en la legislación creada y proyectada por el actual gobierno, y es necesario dejar clara la inaceptabilidad, inconstitucionalidad e ilegalidad de este no tan sutil mecanismo de actuar en contra de la constitución y el estado de derecho, y se debe estar atento a la creación de competencias supra-constitucionales en funcionarios títeres de cualquier poder público.

El Estado Único Propietario.-

Si analizamos suficientemente el proyecto, vemos como muy probable intención la de constituir al Estado como el único propietario de bienes inmuebles de carácter agropecuario, ya que establece condiciones salvajes en contra de la propiedad privada de fundos, establece mecanismos que serán sumamente eficaces para lograr arrebatarle al administrado la posesión o la propiedad según sea el caso, y luego establece que el mayor desprendimiento que hará el Estado de estas tierras será el de “adjudicación permanente”, que como hemos visto no es más que la transferencia de una posesión legítima, revocable en todo momento de no cumplirse con los lineamientos y presupuestos del proyecto y por lo tanto del Ejecutivo.

Conclusiones.-

Como conclusión a este pequeño estudio del proyecto presentado, tenemos que el instrumento es inconstitucional, ya que violenta las disposiciones que salvaguardan el derecho de propiedad, de competencia leal y en iguales condiciones, de libertad económica, el debido proceso, los derechos fundamentales de los administrados y se extralimita en la competencia conferida a sus instituciones y órganos.

Finalmente, y volviendo a donde habíamos comenzado, la ley habilitante nunca dio al Ejecutivo la facultad de dictar medidas inconstitucionales, de pechar y castigar a la propiedad privada hasta llevarla al punto en que finalmente deberá desaparecer frente a un gran organismo concentrador de la tierra, nunca estableció que el ejecutivo debería eliminar el mercado de tierras, ni que debía eliminar al campesinado de la toma de decisiones que les compete directamente a ellos y jamás estableció que el Ejecutivo debía ser una entelequia omnisciente capaz de determinar sin discusiones lo que el productor debía producir y lo que el mercado debía consumir, en términos que significaran una garantía económica para unos y una satisfacción de necesidades para el otro.

 

Realizado por Alejandro Fereira E.-

 

subiendo


 

[1] Mecanismo contemplado en el art. 236 ord. 8vo. de la C.N..

[2] Sobre la competencia en el ámbito administrativo, debe entenderse que la competencia sólo viene dada por la ley, es su única fuente, y cualquier acto realizado por una competencia asumida sin este respaldo legal debe considerarse nulo.

[3] El derecho de propiedad se encuentra establecido, entre otros, en los arts. 115 y 55 de la C.N.

[4] LORM: Artículo 108.- Cuando la promulgación de un Plan de Desarrollo Urbano local se afecten terrenos de propiedad privada para uso recreacional, deportivo, asistencial, educacional o para cualquier uso público que implique la extinción del derecho de propiedad, el Municipio o Distrito deberá proceder de conformidad con la Ley respectiva.

El Decreto establecerá de un plazo para la ejecución de la expropiación que en ningún caso excederá al establecido en la Ley Orgánica Para la Ordenación del Territorio, vencido el cual, sin que hubiere procedido en consecuencia, se considerara sin efecto dicha afectación y el Municipio o Distrito deberá indemnizar a los propietarios por los daños y perjuicios debidamente demostrados por las limitaciones al uso de sus propiedades, regulando para estas un uso compatible con el Plan de Desarrollo respectivo.

Esta disposición no es aplicable cuando la afectación resulte de un Plan de Parcelamiento o de Urbanismo.

[5] En la ley, finalmente quedó este texto en el mismo artículo segundo, ordinal quinto.

[6] En la ley, finalmente quedó este texto en el mismo artículo diecisiete, ordinal cuarto.

[7] En la ley, finalmente quedó este texto en el artículo dieciocho.

[8] En la ley, finalmente quedó este texto en los artículos cuarenta y cuatro y siguientes.

[9] C.N.: Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país.

[10] En la ley, finalmente quedó este texto en el artículo séptimo.

[11] En la ley, finalmente quedó este texto en el mismo artículo.

[12] C.N.: “Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:

1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.

2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien no hable castellano o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un intérprete...”

“Artículo 143. Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a ser informados e informadas oportuna y verazmente por la Administración Pública, sobre el estado de las actuaciones en que estén directamente interesados e interesadas, y a conocer las resoluciones definitivas que se adopten sobre el particular. Asimismo, tienen acceso a los archivos y registros administrativos, sin perjuicio de los límites aceptables dentro de una sociedad democrática en materias relativas a seguridad interior y exterior, a investigación criminal y a la intimidad de la vida privada, de conformidad con la ley que regule la materia de clasificación de documentos de contenido confidencial o secreto. No se permitirá censura alguna a los funcionarios públicos o funcionarias públicas que informen sobre asuntos bajo su responsabilidad.”

[13] En la ley, finalmente quedó este texto en el artículo sesenta y siete.

[14] En la ley, finalmente quedó este texto en el artículo noventa y ya la calificación varió de irregulares a “ilegales o ilícitos”.

[15] Ver también el artículo diecinueve.

[16]  En la ley, finalmente quedó este texto en el artículo noventa y seis.

[17] En la ley, finalmente quedó este texto en el artículo noventa y nueve.

[18] En la ley, finalmente quedó este texto en el artículo ciento veintitrés.

[19] En la ley, finalmente quedó este texto en el artículo ciento veintisiete.